O projeto que permitiu um acordo para destravar o Orçamento de 2021 pode elevar o risco de órgãos recorrerem a "pedaladas de fim de ano" para honrarem suas obrigações e manter a máquina funcionando, segundo técnicos ouvidos pelo Estadão/Broadcast. Os parlamentares tiraram a necessidade de priorizar gastos com o funcionamento da administração pública, o que abre espaço para o governo "apertar o cinto" nessas despesas em nome da manutenção de maior volume de emendas indicadas pelos congressistas. Se acabar faltando dinheiro, a fatura é jogada para o início de 2022.

Nas negociações para a sanção do Orçamento, o governo já indicou que deve cortar cerca de R$ 9,5 bilhões nas próprias despesas discricionárias (que incluem custeio e investimentos) para evitar um veto mais drástico em emendas negociadas com parlamentares. Hoje, segundo dados da Consultoria de Orçamento da Câmara, o Orçamento prevê aproximadamente R$ 99 bilhões dessas despesas que não são obrigatórias no Executivo, descontadas as emendas.

O temor é que o corte nas discricionárias acabe estrangulando o funcionamento da máquina, o que pode encorajar os órgãos a assumir despesas que não cabem no Orçamento como uma "válvula de escape" para seguir funcionando. Os gastos seriam adiados para 2022, quando haverá folga maior devido à ampliação do teto em R$ 106 bilhões na comparação com este ano. A prática, porém, fere a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Constituição e pode ser considerada crime contra as finanças públicas.

A manobra é possível por meio da chamada Despesa de Exercícios Anteriores (DEA), uma linha da execução orçamentária que é usada pelos gestores para identificar gastos que extrapolaram a dotação disponível nos períodos anteriores. A DEA é geralmente usada em casos de exceção e com valores pequenos: uma conta de luz que ultrapassou o valor previsto no último mês do ano, sem tempo hábil de ajuste, por exemplo. Mas já houve no passado suspeitas de uso intencional desse expediente, o que permitia aos órgãos continuar gastando mesmo sem espaço no Orçamento.

Esqueleto

O problema é que a DEA só aparece quando, após a virada do ano, o órgão "desenterra" o compromisso de gasto e efetua o empenho - que é a primeira fase da despesa, quando ela é formalizada. Até então, ela fica fora do radar até mesmo de órgãos de controle. Por isso, é considerada uma espécie de "esqueleto" à margem do Orçamento, difícil de ser estimado com antecedência.

A condução da discussão do Orçamento de 2021 tem ampliado a preocupação dos técnicos com o risco de aumento desse tipo de despesa. Na segunda-feira, o Congresso aprovou um projeto de lei que altera a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2021 e tirou de um de seus artigos a necessidade de priorizar gastos com o funcionamento da máquina pública. Essa priorização vinha sendo inclusive citada nos bastidores por fontes da área econômica como uma espécie de "proteção" contra cortes mais drásticos nas discricionárias.

Em outro dispositivo, ficou estabelecido que cancelamentos de despesas para ajudar na recomposição de gastos obrigatórios dispensam indicação de consequências "sobre a execução de atividades, projetos, operações especiais e seus subtítulos". Na prática, será mais fácil cortar sem dar muitas explicações ou reconhecer que o órgão poderá sofrer paralisia por causa da redução de despesas.

"As pedaladas via DEA ocorrem justamente quando a dotação orçamentária é irrealmente baixa para as despesas indispensáveis", afirma o consultor de Orçamento do Senado Vinicius Amaral. "Ainda que ilegal, pode acabar sendo uma forma desesperada de os gestores manterem serviços públicos funcionando", diz.

TCU de olho

O governo Michel Temer entrou na mira do Tribunal de Contas da União (TCU) por ter deixado R$ 1,3 bilhão em despesas para seu sucessor, o presidente Jair Bolsonaro, por meio de DEAs. O caso chamou a atenção porque o então Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) sabia da insuficiência e pediu ao Congresso a abertura de novos créditos, mas não foi atendido.

Na análise das contas de 2019 pelo TCU, o próprio governo Bolsonaro acabou recebendo uma ressalva por adotar a mesma prática. Houve pagamento de R$ 1,5 bilhão em benefícios previdenciários sem o devido respaldo no Orçamento. A despesa deveria ter sido executada em 2019, mas acabou virando um "orçamento paralelo" que só foi devidamente registrado no início de 2020.

Para o consultor de Orçamento da Câmara Ricardo Volpe, o governo deve conseguir sobreviver com o patamar atual de discricionárias, embora "com restrições em alguns casos".

Diferenças

1. 'Pedaladas' de Dilma

O governo atrasou o repasse de recursos referentes a benefícios sociais aos bancos públicos, que continuaram efetuando os pagamentos às famílias. Para o TCU, a prática caracterizou financiamento da União pela instituição financeira, o que é vedado.

2. 'Pedaladas' de fim de ano

Já ocorreram em diferentes governos (inclusive Michel Temer e Jair Bolsonaro), muitas ainda sob investigação do TCU. São vistas quando o órgão não tem mais espaço no Orçamento para assumir compromissos, mas continua gastando e deixa a conta escondida para registrar apenas no ano seguinte.