Prefeitos e vereadores fazem testes nas urnas eletrônicas, no TSE Antonio Augusto/Secom/TSE

As principais mudanças nas regras para as eleições de 2022, aprovadas pelo Senado no ano passado, visam aprimorar a representação popular no Parlamento, reduzindo a fragmentação partidária e aumentando a diversidade racial e de gênero dos eleitos. O pleito servirá como teste da eficácia desse esforço, mostrando se serão necessárias outras alterações para as eleições seguintes. 

Algumas das maiores novidades para este ano são a elevação da "cláusula de desempenho" (o mínimo de votos necessário para se ter acesso ao fundo partidário e ao horário gratuito de rádio e televisão); e o incentivo a candidaturas femininas ou de pessoas negras (incluído na Emenda Constitucional 111, dando peso maior aos votos nessas candidaturas no cálculo da divisão do fundo partidário e do fundo eleitoral). Além disso, a Lei 14.208, também de 2021, instituiu as "federações partidárias", associações entre dois ou mais partidos por um período mínimo de quatro anos. A intenção é evitar a formação de coligações meramente eleitoreiras, como ocorria até as eleições de 2018. 

"Só o tempo dirá, mas a intenção dessas mudanças é justamente a redução da fragmentação partidária e, no caso das federações, uma união mais duradoura dos partidos com afinidades programáticas", afirma a senadora Zenaide Maia (Pros-RN).

"Mulheres e negros são maioria na população brasileira e minoria nos parlamentos e no Executivo. Para mudar isso, é preciso menos discurso e mais ação, inclusive dentro dos partidos". 

Federações

A instituição das federações foi criticada por parte dos especialistas, porque, segundo eles, isso seria uma espécie de recriação das coligações, dificultando a redução do número de partidos. Porém, para o senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP), as federações possibilitam “a sobrevida de legendas políticas históricas”: "Nós não estamos falando de legendas políticas de aluguel. Estamos falando de legendas políticas que têm identidade programática, como é o caso do meu partido", disse Randolfe por ocasião da discussão do respectivo projeto em Plenário. 

Durante a discussão do texto, o senador Carlos Fávaro (MT), agora licenciado, atacou a proposta: "Diante da coerência que estamos mantendo, acabando com a coligação no Brasil, [deveríamos] sepultar, definitivamente, as coligações para os partidos políticos nas [eleições] proporcionais", declarou ele. 

Antes de ser transformado na Lei 14.208, de 2021, essa proposta tramitou no Senado na forma do PLS 477/2015 e na Câmara na forma do PL 2.522/2015. 

Atualmente há 30 partidos representados na Câmara dos Deputados. No Senado, há 17: Avante, Cidadania, MDB, PDT, PL, Podemos, PP, Pros, PSB, PSC, PSD, PSDB, PT, PTB, Rede, Republicanos e União. Muitos cientistas políticos consideram essa fragmentação, uma das maiores do mundo, prejudicial à governabilidade, por aumentar o esforço necessário para negociar uma maioria parlamentar que aprove as pautas de interesse do governo. 

Emenda Constitucional 97

Além dos textos aprovados em 2021, outra emenda constitucional, a 97, ainda traz novidades para as eleições deste ano, mesmo tendo sido promulgada em 2017. Ela prevê, desde as eleições municipais de 2020, o fim das coligações nas eleições proporcionais e uma "cláusula de desempenho" (paulatinamente mais rigorosa, com um mínimo de votos para que os partidos possam ter acesso aos fundos eleitoral e partidário e ao tempo de propaganda no rádio e na televisão). Essa "barreira", em 2022, será de 2% dos votos válidos e 11 deputados federais eleitos. A ideia é que isso resulte em um número menor de partidos, mais robustos eleitoralmente. 

Autor de um texto para discussão que analisa a fragmentação partidária, o consultor legislativo do Senado Clay Souza e Teles acredita que as mudanças criadas pela Emenda 97 estão entre "as mais substanciais" das últimas décadas, e que seus efeitos serão plenamente percebidos no longo prazo. 

"Eu acredito que os dois, juntos, têm o poder de diminuir a fragmentação. Essa diminuição será significativa? Não dá para garantir. Na eleição passada já vimos um leve enxugamento do quadro partidário. A cláusula de barreira, por si só, estimulou as fusões e incorporações de partidos. Agora estamos vendo uma dinâmica diferente. Os partidos começaram a se juntar em federações; temos agora três. Outra dinâmica: os partidos estão querendo colocar alguns candidatos de peso na Câmara dos Deputados, justamente para assegurar a cláusula de barreira. Potenciais candidatos a cargos majoritários devem [mudar de ideia e] se candidatar a deputado federal, atuando, assim, como puxadores de votos em seus partidos",  analisa o consultor. 

Diversidade Souza e Teles vê com "otimismo" a regra criada pela Emenda Constitucional 111, que duplica o peso dos votos a mulheres e pessoas negras no cálculo dos fundos partidário e eleitoral.  "A Emenda 111 entra em um ponto muito importante para os partidos, que é a distribuição de recursos públicos. Agora, contando em dobro, vai interessar ao partido ter candidatas mulheres e candidatas e candidatos negros com potencial de votação mais expressiva. Não é conveniente para o partido registrar uma candidatura apenas para preencher o percentual mínimo exigido em lei", explica. 

Futuras mudanças

Quaisquer que sejam os resultados práticos das novas regras, a maioria dos especialistas no sistema eleitoral aponta distorções que exigiriam uma reforma mais ampla. Esta, porém, esbarra na dificuldade de se encontrar um consenso no Parlamento para alterações mais profundas.

Por esse motivo, nos últimos pleitos a Justiça Eleitoral tem tomado decisões normatizando lacunas da legislação, como a regulamentação das pesquisas de intenção de voto.  Para a senadora Zenaide Maia, uma das questões mais urgentes é a das fake news: "Para mim, a atitude mais importante nem é uma nova mudança na legislação eleitoral, mas um investimento pesado no combate às fake news. As mentiras que já estão envenenando as campanhas corroem a democracia, porque tiram do cidadão e da cidadã o direito à informação verdadeira". 

O consultor legislativo Clay Souza e Teles acredita que o período de pré-campanha exige um regramento mais detalhado. Para ele, a tendência a encurtar o período oficial de campanha (este ano, a partir de 16 de agosto) sob o argumento do barateamento leva a pré-campanhas com quase nenhuma regulamentação:  "É como se a campanha fosse uma maratona, e esse período a partir de 16 de agosto fosse a reta final. Reduziu-se o período de propaganda no rádio e na TV, mas antes disso há memes, vídeos e até outdoors estampando o rosto de pré-candidatos em datas comemorativas... A lei permite algumas condutas, desde que não envolvam o pedido explícito de votos, mas muitas vezes há dúvidas sobre o que é permitido ou não. Diante do silêncio da legislação, o TSE [Tribunal Superior Eleitoral] vem construindo uma jurisprudência em cima disso", ressalta ele. 

Confira as principais mudanças nas regras para as eleições de 2022

Contagem em dobro para a distribuição dos fundos

Os votos dados a mulheres e pessoas negras serão contados em dobro para efeito da distribuição dos recursos do fundo partidário e do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (conhecido como fundo eleitoral) nas eleições de 2022 a 2030. A intenção é estimular os partidos a aumentarem as representações feminina e negra no Legislativo.

Coligações partidárias

Proibidas nas eleições proporcionais pela Emenda Constitucional 97 (a contar do último pleito municipal, em 2020).

Federações partidárias

Criadas para "substituir" as coligações por um sistema mais duradouro. Dois ou mais partidos podem se associar para disputar eleições, mas não podem deixar a federação por um período mínimo de quatro anos.

Cláusula de desempenho

Estabelecida pela Emenda Constitucional 97 para determinar como se dá o acesso aos fundos eleitoral e partidário, foi de 1,5% dos votos válidos e nove deputados federais eleitos nas eleições de 2018. Em 2022, será de 2% e 11 deputados eleitos, e continuará subindo nas próximas eleições (2,5% e 13 eleitos em 2026; 3% e 15 eleitos em 2030).

Distribuição das "sobras" eleitorais

A Lei 14.211, de 2021, mudou o critério para preenchimento das vagas que "sobram" no sistema proporcional. Só podem concorrer a elas os candidatos com pelo menos 20% do quociente eleitoral e os partidos com pelo menos 80% do mesmo quociente (número de votos válidos dividido pelo número de vagas). A intenção é evitar que candidatos com votação irrisória se elejam graças a um "puxador de votos" no partido.

Fidelidade partidária

Deputados federais, estaduais e distritais e vereadores que saírem do partido pelo qual tenham sido eleitos não perderão o mandato se a legenda concordar com a saída. Hoje, ao trocar de partido, esses parlamentares mantêm o mandato apenas em caso de “justa causa” — que inclui, segundo a Lei 9.096, de 1995, mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário; grave discriminação política pessoal; e se o desligamento ocorrer durante o período de 30 dias que antecede o prazo de filiação exigido em lei para disputar a eleição.

Incorporação de partidos

A legenda que incorpora outras siglas não será responsabilizada pelas punições aplicadas aos órgãos partidários regionais e municipais e aos antigos dirigentes do partido incorporado, inclusive as relativas à prestação de contas.

Consultas populares

A Emenda Constitucional 111 também prevê a realização de consultas populares sobre questões locais junto com as eleições municipais. Essas consultas têm de ser aprovadas pelas câmaras municipais e encaminhadas à Justiça Eleitoral em até 90 dias antes da data das eleições. As manifestações dos candidatos sobre essas questões não poderão ser exibidas durante a propaganda gratuita no rádio e na televisão.

Nova data de posse

Presidente da República e governadores eleitos este ano terão mandatos alguns dias mais longos que seus antecessores, devido a uma mudança na data de posses futuras. A partir de 2027, a posse do ou da presidente da República passa a ocorrer em 5 de janeiro, e a de governadores e governadoras, no dia seguinte. Hoje ambas ocorrem no dia 1º de janeiro, o que cria dificuldades de organização das cerimônias, em razão da coincidência com as festas de fim de ano. 

*Da Agência Senado