Em fim de mandato, o presidente Jair Bolsonaro ainda quer emplacar novos nomes em agências reguladoras. Em edição extra do Diário Oficial da União (DOU) de sexta-feira (18), Bolsonaro formalizou o envio ao Senado Federal de cinco indicações para o cargo de ouvidor nesses órgãos. Os indicados só poderão assumir os postos se forem aprovados pelo Senado e, posteriormente, nomeados pelo presidente da República.

Foram indicados: Luciana Lauria Lopes, para exercer o cargo de Ouvidora da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), na vaga decorrente do término do mandato de Joelma Maria Costa Barbosa; André Elias Marques, para exercer o cargo de Ouvidor da Agência Nacional de Mineração (ANM), na vaga decorrente do término do mandato de Paulo Ribeiro de Santana; André Ruelli, para exercer o cargo de Ouvidor da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel); Edgar Ribeiro Dias, para exercer o cargo de Ouvidor da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), na vaga decorrente do término do mandato de Daniela Hoffmann Lobato Chaves Lopes; e João Paulo Dias de Araújo, para exercer o cargo de Ouvidor da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), na vaga decorrente do término do mandato de João Luis Barroca de Andrea.

Crítico do que chama de "superpoderes" das agências reguladoras, o presidente Jair Bolsonaro quer usar as vagas que serão abertas nesses órgãos para indicar diretores alinhados com sua agenda política. Somente neste ano, Bolsonaro poderá sugerir 22 nomes para dez autarquias que têm como atribuição fiscalizar a relação entre empresas e governo, regulamentar a aplicação de leis nos setores em que atuam e punir companhias com multas e sanções.

As indicações para as agências reguladoras são uma prerrogativa do presidente, mas os nomes precisam ser aprovados pelo Senado. Criadas a partir de 1997 pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso, as agências funcionam como órgãos de Estado, mas atuam de forma independente do governo. Suas diretorias colegiadas analisam assuntos como o preço do plano de saúde, as taxas de pedágio em rodovias e a liberação de novos medicamentos.

As indicações para esses órgãos já foram alvo de polêmicas em mandatos anteriores. Os governos do PT e do MDB usaram essas vagas em troca do apoio de partidos no Congresso. Para atender o MDB, o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva chegou a indicar para a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) um nome que tinha como experiência anterior ser diretor de um time de basquete. Também para agradar ao MDB, Dilma Rousseff indicou o genro do então senador Eunício Oliveira para a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), sem atuação na área.

Na cota petista, Dilma nomeou Aníbal Diniz para uma vaga na Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). Seus trabalhos anteriores: jornalista e suplente de senador. No fim do seu mandato, Michel Temer tentou emplacar na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) o então líder do seu governo, André Moura (PSC-SE) - nome retirado pelo atual presidente.

Já Bolsonaro tem optado por técnicos que "rezem sua cartilha". Até agora ele conseguiu, no Senado, a aprovação de dois novos diretores de agências: na Anvisa e na ANTT. Na Anvisa, ele colocou o médico e contra-almirante Antonio Barra Torres. Alinhado com pautas bolsonaristas, Torres articulou para que a agência não aprovasse a permissão para plantio de cannabis para produção de medicamentos, trazendo ao seu lado diretores e garantindo placar de 3 a 1 para enterrar a discussão.

Para aumentar a força do governo no órgão, Torres tenta emplacar outros nomes na diretoria. Uma de suas sugestões foi acatada por Bolsonaro, que encaminhou a indicação do servidor do órgão Marcus Aurélio para avaliação do Senado.

Assim como na Anvisa, Bolsonaro poderá nomear presidentes para a Anac, a ANTT e as agências de Óleo e Gás (ANP) e Transportes Aquaviários (Antaq). Ao resistir a negociar as vagas com os partidos, Bolsonaro tem enfrentando dificuldades para fazer avançar no Senado suas indicações. Desde outubro, ele mandou o nome de Carlos Baigorri para a Anatel, mas o processo não anda. Não há até hoje nem sequer relator na Comissão de Infraestrutura. O economista foi indicado para a vaga de Aníbal Diniz, que deixou a agência em 4 de novembro. Para driblar o processo de sabatina, que pode levar meses, Bolsonaro nomeou Baigorri como "diretor substituto".

O presidente já assumiu publicamente que não tem conhecimento para indicar nomes para todos os cargos vagos. Entretanto, prega que obedecerá a critérios técnicos, como determina a legislação aprovada no ano passado. Apesar disso, a reportagem apurou que candidatos a cargos já foram questionados se são "esquerdistas" em conversas no Planalto. No caso da Anvisa, um "dossiê" contra nomes que teriam ligação com o PT chegou às mãos de Bolsonaro.

Solução temporária

Para não paralisar as agências, uma lei aprovada em 2019 permite que o presidente da República nomeie, por seis meses, servidores indicados em listas tríplices elaboradas pelas autarquias. Essa medida não depende de aval do Senado e é uma forma de evitar que a disputa política prejudique o trabalho das agências. Bolsonaro já recebeu listas tríplices da Antaq, da Anatel, da ANTT, da Anac e da Ancine.

Na Ancine, os trabalhos foram retomados na última semana depois de quatro meses sem quórum, graças à indicação de Luana Rufino como diretora substituta. Enquanto o nome do diretor definitivo não for aprovado pelos senadores, porém, as decisões tomadas serão "ad referendum", ou seja, precisam ser referendadas quando o quadro estiver completo. Uma das discussões em pauta na Ancine é a revisão sobre a meia-entrada nos cinemas.

Bolsonaro ainda não enviou para o Senado os nomes para compor as três vagas na Ancine. Na mesa dele estão dois indicados pelo ex-secretário Roberto Alvim, que deixou o governo após parafrasear o nazista Joseph Goebbels. São eles o pastor Edilásio Barra e a diretora de cinema Verônica Brendler. 

Em sessão conjunta nesta quarta-feira (2), o Congresso Nacional manteve os 12 dispositivos vetados na Lei 13.848, de 2019, o novo marco legal das agências reguladoras (VET 23/2019). Entre os vetos mantidos está o que acabava com a elaboração de uma lista tríplice para que o presidente da República indicasse os dirigentes das agências.

O novo marco legal é oriundo do PLS 52/2013, aprovado pelo Senado em maio. O texto atualiza regras de gestão, organização, processo decisório e controle social das agência; dispõe sobre a indicação de dirigentes; uniformiza o número de diretores, seus prazos de mandato e normas de recondução. Também cria requisitos técnicos a serem cumpridos por todos os indicados aos conselhos diretores.

São exemplos de agências reguladoras a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa).

Lista Tríplice

O projeto aprovado pelo Congresso determinava que a escolha de conselheiros, diretores, presidentes, diretores-presidentes e diretores-gerais de agências reguladoras, feita pelo Presidente da República e submetida à aprovação do Senado Federal, será precedida de processo público de pré-seleção de lista tríplice.

Jair Bolsonaro vetou essa exigência com o argumento de que a medida restringia “a competência constitucionalmente conferida ao chefe do Poder Executivo para fazer as indicações dos dirigentes”.

Outro veto mantido foi o que acabou com a previsão do comparecimento anual obrigatório de diretores de agências ao Senado para prestação de contas. Também foi confirmado o entendimento do presidente de que a possibilidade de uma recondução dos atuais diretores — previsto no projeto do Congresso —criaria desigualdade em relação aos dirigentes que serão nomeados após a sanção da lei, que não contariam com essa possibilidade.

Os parlamentares confirmaram ainda o entendimento do presidente que vetou a proibição de que os indicados para direção das agências tenham mantido, nos 12 meses anteriores à data de início de mandato, vínculo com empresa que explore qualquer das atividades reguladas pela respectiva agência. A justificativa do veto foi de que a proibição contraria o interesse público.

*Da Agência Senado

Cada vez mais enfraquecidas, as agências reguladoras têm encontrado no meio do caminho um entrave difícil de superar. Nos últimos anos, não houve nem sequer uma única concessão na área de infraestrutura que não sofresse forte interferência do Tribunal de Contas da União (TCU). A história se repete: a cada edital de licitação encaminhado para o aval da corte, uma enxurrada de alterações é exigida para que o leilão seja autorizado e realizado - quase sempre com atraso.

Num dos últimos processos analisados para concessão de rodovias, por exemplo, o TCU determinou que a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) faça 39 mudanças no edital de licitação da chamada Rodovia do Frango - trecho de 493,3 quilômetros das BR-476/153/282/480 nos Estados do Paraná e Santa Catarina. Os ajustes exigidos pelo tribunal são variados, vão de questões financeiras, como a definição de mecanismos para eventuais pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, a medidas técnicas, como parâmetros para desempenho da qualidade dos pavimentos das vias.

Quase sempre as mudanças determinadas pelo TCU causam polêmica no mercado, seja porque atrasam o processo licitatório ou porque os empresários consideram uma intromissão no trabalho das agências - criadas para atuar com autonomia e garantir regras estáveis a investidores e consumidores. O fato é que, nos últimos anos, os órgãos reguladores têm pecado pela qualidade dos projetos apresentados. O motivo, segundo especialistas, está na asfixia provocada por constantes intervenções do Executivo, contingenciamento de verbas, nomeações políticas e quadros incompletos de diretoria.

Nesse ambiente, a atuação mais firme do tribunal tem sido vista como um caminho natural. "O TCU está ocupando um vácuo técnico deixado pelas agências, que não estão exercendo seu papel", afirma o professor da Fundação Dom Cabral Paulo Resende. De acordo com a Constituição, a competência do tribunal de contas é fiscalizar o uso do dinheiro público. Mas algumas vezes ele vai além.

Competência

"Às vezes, ele atua de forma ponderada. Outras, ele extrapola e entra

na questão regulatória. Na verdade, o TCU está descobrindo a própria competência", avalia o professor da Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getúlio Vargas (FGV) Sérgio Guerra. Na avaliação dele, são as agências que têm permitido esse avanço do tribunal nas suas atribuições. "Elas foram desenhadas para serem o braço forte do Estado e dirigidas por técnicos que conhecem o mercado, não por governo de coalizão."

Na lista de interferências que causaram polêmica no mercado estão a atuação do TCU na fixação do preço para uso de radiofrequência e a posição sobre a prorrogação de contratos de arrendamento na área de portos, afirma o professor do Departamento de Direito Público da Universidade de São Paulo (USP) Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto. Ele conta que o impacto do controle do TCU sobre as agências reguladoras virou tema de um trabalho que está sendo tocado pelo Observatório do Controle da Administração Pública, grupo regular de extensão da faculdade de direito.

Um dos primeiros resultados do trabalho, que só será concluído ao final deste ano, é que as agências não têm resistido às recomendações do TCU. A experiência dos últimos anos mostra que os reguladores quase sempre acatam as observações. O presidente da Associação Brasileira de Terminais Portuários (ABTP), Wilen Manteli, reclama, por exemplo, dos novos contratos de arrendamento de terminais portuários, em que uma cláusula dá ao poder concedente o direito de rescindir o contrato a qualquer momento.

Insegurança

"Quem vai investir com essa insegurança. A minuta do edital saiu da agência, mas a determinação para essa regra é do TCU", diz o executivo. Segundo ele, os editais para a licitação nos Portos de Santos (SP), Santarém e Vila do Conde (PA) ficaram mais de dois anos travados por causa das recomendações do tribunal.

Para o ex-diretor da ANTT Bernardo Figueiredo, hoje consultor na área de infraestrutura, uma das explicações para o avanço do TCU está na má qualidade técnica dos projetos. "O preço de uma obra contratada com um projeto ruim pode ser 50% maior ou 50% menor. Isso abre espaço para o tribunal atuar", diz ele, que na época em que comandou a agência reguladora travou grandes discussões com a corte por causa das concessões rodoviárias.

Ele conta que, quando estava na ANTT, boa parte do que o TCU levantava de fato era um problema. "As concessões de 2007 tinham várias imperfeições; as de 2008 já apresentaram avanços; e as últimas melhoraram ainda mais. Isso tudo exige uma longa caminhada. Não é simples e exige uma estrutura que às vezes não existe."

TCU

O Tribunal de Contas da União (TCU) não concorda que esteja ocupando o vácuo deixado pelas agências reguladoras. "É atribuição do TCU auditar os estudos de viabilidade técnica e econômica e os editais elaborados pelas agências", afirmou o tribunal em nota. Além disso, afirma que determina mudanças nos processos apenas quando detecta erros de cálculos no processo. "Determinamos que o problema seja corrigido, mas não dizemos de que forma fazer."

Um dos principais riscos do avanço TCU é enfraquecer ainda mais o papel das agências como fiscalizadoras. "Isso é ruim pois as agências foram feitas para implementar as regras e fiscalizar os serviços públicos", afirma o professor da Fundação Dom Cabral Paulo Resende.

As agências reguladoras viraram um grande filé para os partidos fazerem indicações políticas não apenas a cargos de direção. O loteamento ocorre também em postos do segundo e terceiro escalões. As dez agências de controle e fiscalização têm hoje 2.913 vagas de livre nomeação: parte preenchida por servidores de carreira, mas ao menos 600 ocupadas por escolhas políticas, sem que o funcionário, muitas vezes designado para desempenhar função técnica, tenha sido triado em concurso público.

O governo gasta hoje quase R$ 12,4 milhões por mês só com o pagamento de empregados comissionados, segundo a Associação dos Servidores e Trabalhadores da Agência Nacional de Saúde Suplementar (Assetans). Os salários variam de R$ 790 a R$ 14 mil. Procurado, o Ministério do Planejamento disse não ter esses dados compilados.

De 2011 para 2012, a taxa de ocupação das vagas comissionadas nas agências cresceu quase 30%. No mesmo período, foram criados mais de 70 postos ocupados por meio de livre nomeação. Para a criação de um novo cargo comissionado, o diretor da instituição interessada deve apresentar a demanda ao Planejamento. Caso o governo concorde, a Presidência envia o pedido ao Congresso, que decide se atende à reivindicação.

Na quarta-feira, 21, o jornal O Estado de S. Paulo revelou que PT e PMDB retomaram uma guerra política pelo loteamento de cargos nas agências. Em um exemplo de "aprova o meu que eu aprovo o seu", o PT teve de esperar quatro meses para que o nome de Ivo Bucaresky fosse aprovado no Senado para cargo na Anvisa. A indicação só saiu quando o líder do PMDB no Senado, Eunício Oliveira (CE), conseguiu emplacar para vaga semelhante Renato Porto, de quem é padrinho de casamento.

Compadrio

O atual modelo facilita relações de compadrio entre trabalhadores e políticos. A exemplo do que aconteceu com os irmãos Paulo e Rubens Vieira há oito meses. Eles chegaram à diretoria da Agência Nacional de Águas e da Agência Nacional de Aviação Civil, respectivamente, por meio da indicação política da ex-chefe de gabinete do escritório da Presidência em São Paulo Rosemary Noronha. Os três foram exonerados após indícios de que estavam usando os cargos para fazer negócios privados.

Os cargos comissionados também são usados como porta giratória quando funcionários de empresas privadas assumem postos nas agências e depois retornam para as empresas que regulavam. Em abril, José Gonçalves Neto assumiu a vice-presidência para assuntos regulatórios da GVT uma semana depois de ter deixado a Anatel.

O deputado Antônio Reguffe (PTB-DF) apresentou projeto de lei em 2011 para que cargos comissionados de agências fossem ocupados somente por servidores concursados. Três meses depois, a proposta foi barrada pela Mesa Diretora da Câmara. As informações são do jornal O Estado de S. Paulo.